Nach Ansicht von Generalanwalt Saugmandsgaard Øe ist es nicht möglich, gegenüber den zuständigen Amtsträgern, einschließlich des Ministerpräsidenten, Zwangshaft zu verhängen, um sie dazu anzuhalten, in München Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge vorzusehen.
Das Grundrecht auf Freiheit dürfe nämlich nur auf der Grundlage eines Gesetzes eingeschränkt werden, das eine solche Möglichkeit für Amtsträger klar vorsehe; dies sei in Deutschland offenbar nicht der Fall. Der Freistaat Bayern (Deutschland) weigert sich, eine Entscheidung eines deutschen Gerichts zu befolgen, mit der er verpflichtet wird, auf bestimmten Straßen in München, wo die in der Richtlinie über Luftqualität1festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid seit etlichen Jahren teils erheblich überschritten wurden, Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge vorzusehen.
Die betreffende Gerichtsentscheidung, die rechtskräftig ist, wurde von der Deutschen Umwelthilfeerstritten, einer zur Erhebung von Umweltverbandsklagen befugten deutschen Nichtregierungsorganisation. Der mit dem Rechtsstreitbefasste Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Deutschland) hat festgestellt, dass das einzige im deutschen Rechtvorgesehene Zwangsmittel gegenüber der Verwaltung–die Verhängung von Zwangsgeldern –nicht ausreiche, um den Freistaat dazu anzuhalten, der betreffenden Gerichtsentscheidung nachzukommen.
Die Entrichtung eines Zwangsgelds gehe nämlich für den Freistaat nicht mit einer Vermögenseinbuße einher, da der zu zahlende Betrag seiner Staatsoberkasse als Einnahmezufließe.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof möchte deshalb vom Gerichtshof wissen, ob die den nationalen Gerichten durch das Unionsrecht auferlegte Pflicht, „alle erforderlichen Maßnahmen“ zu treffen, um die Einhaltung der Richtlinie sicherzustellen, die Pflicht umfassen kann, eine freiheitsentziehende Maßnahme wie Zwangshaft zu verhängen.
Er führt aus, das deutsche Recht sehe grundsätzlich die Verhängung von Zwangshaft vor; bei Amtsträgern sei dies aber mangels einer klaren und präzisen gesetzlichen Grundlage nicht möglich. In seinen heutigen Schlussanträgen weist Generalanwalt Henrik Saugmandsgaard zunächst darauf hin, dass die Weigerung der Amtsträger des Freistaats Bayern, der fraglichen gerichtlichen Entscheidung nach zukommen, sowohl für die Gesundheit und das Leben der Menschen als auch für die Rechtsstaatlichkeit, die zu den Werten gehöre, auf die sich die Union gründe, gravierende Folgen haben könne.
Außerdem beeinträchtige eine solche Weigerung das durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) garantierte Grundrecht des Bürgers auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf.
Der vollen Wirksamkeit des Unionsrechts könnten jedoch in der Praxis Grenzen gesetzt sein, und das in der Charta vorgesehene Recht auf Freiheit stelle eine solche Grenze dar. Das durch die Charta garantierte Grundrecht auf Freiheitdürfe nur auf der Grundlage einer klaren und vorhersehbaren gesetzlichen Regelung eingeschränkt werden, die es in Deutschland in Bezug auf Amtsträger offenbar nicht gebe.
Überdies bestehe eine zusätzliche und nicht unerhebliche Ungewissheit in Bezug darauf, welche Personen von der Zwangshaft betroffen sein könnten. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe nämlich mehrere Personen erwähnt, und zwar auf der Ebene des Freistaats den Ministerpräsidenten und den Staatsminister für Umwelt und Verbraucherschutz und auf der Ebene des Regierungsbezirks Oberbayern den Regierungspräsidenten und den Regierungsvizepräsidenten.
Er habe hinzugefügt, vorsorglich müssten auch Personen einbezogen werden, die im Freistaat und im Regierungsbezirk Oberbayern leitende Positionen bekleideten, weil die verantwortlichen Organe des Freistaats parlamentarische Immunität besäßen, aufgrund deren, falls sie nicht aufgehoben werde, die Verhängung von Zwangshaft leer liefe. Somit könnten sich die wichtigsten Amtsträger auf der Ebene des Freistaats der Zwangshaft entziehen. Gegen hohe Beamte könnte hingegen eine solche Maßnahme verhängt werden.
Bei ihnen müsste allerdings noch geprüft werden, ob ihnen zugemutet werden könne, die gerichtliche Entscheidung umzusetzen, obwohl sie der Auffassung ihres Dienst-vorgesetzten zuwiderhandeln müssten.
Der Generalanwalt kommt zu dem Ergebnis, dass die Verhängung von Zwangshaft gegen Amtsträger des Freistaats –selbst wenn damit das angestrebte Ziel, nämlich die Einhaltung der Grenzwerte für die Emission von Stickstoffdioxid, erreicht werden könnte, was keineswegs sicher erscheine–das Grundrecht auf Freiheit verletzen würde, weil es kein entsprechendes Gesetz oder zumindest keine klare und vorhersehbare gesetzliche Regelung gebe.
Ungeachtet des Problems der Wirksamkeit des Unionsrechts und insbesondere des mit der speziellen Situation verbundenen Eingriffs in das Recht auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf dürfe das nationale Gericht die grundlegenden Erfordernisse des Grundrechtsauf Freiheit nicht außer Acht lassen.
Deshalb dürfe, so schwerwiegend das Verhalten von Amtsträgern, die sich weigerten, eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung zu befolgen, auch sein möge, die Verpflichtung des nationalen Gerichts, alles in seiner Zuständigkeit liegende zu tun, um einer Richtlinie, insbesondere im Umweltbereich, volle Wirksamkeit zu verschaffen, nicht unter Missachtung des Grundrechts auf Freiheit wahrgenommen werden.
Diese Verpflichtung könne mithin nicht so verstanden werden, dass sie es dem Gericht gestatte –oder es gar dazu zwinge –, das Grundrecht auf Freiheit zu verletzen.Der Generalanwalt hebt ferner hervor, dass es Sache des nationalen Gesetzgebers sei, darüber zu befinden, ob er es für wünschenswert halte, eine solche gesetzliche Regelung zu treffen.
Außerdem gebe es auf europäischer Ebene ein Zwangsmittel, und zwar das Vertragsverletzungsverfahren, das zu finanziellen Sanktionen für den betreffenden Mitgliedstaatführen könne. Der Gerichtshof sei auch bereits mit einer Vertragsverletzungsklage der Kommissiongegen Deutschland in Bezug auf die Luftverschmutzung, u.a. in der Stadt München, befasst.
Rechtssache C-752/18
